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  今日，“中国杭州”门户网站正式公布《杭州市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》），自8月1日起正式施行。地下空间是土地资源的重要组成部分。近几年来，随着城市化进程的不断加快，城市开始面临用地紧张的状况，向地下要空间，是节约集约利用土地资源，解决城市人口、资源、环境三大危机和缓解城市综合症，实现城市可持续发展的必然选择。“十二五”期间，全市新增城市地下空间面积达2569 万平方米（市区不含富阳为2310 万立方米），占历年来地下空间开发总量的40%。基本建成“一轴三通道、一核两区”的空间结构。2016 年杭州市域范围内地下空间完工面积723万平方米，完成浙江省级年度目标的222%，完成杭州市级年度目标的150%。截至2016年底，全市地下空间开发总量超过6700 万平方米（其中市区6430 万平方米），按市区常住人口计算，人均地下空间面积达到9.0 平方米以上。近年来,杭州市深入实施统筹推进的工作机制，坚持规划、用地、建设、管理多管齐下，统筹推进地下空间开发利用，对地下空间重点建设项目进行科学有效的管理，实现有序开发和高效利用。以钱江新城、武林广场地下商城、嘉里中心为代表的地下空间大型综合体，充分运用地下空间，完善了城市功能、缓解了局部交通、改善了区域环境、大大提升了城市核心区的品位。杭州市提出“十三五”期间地下空间开发的目标是：通过“新城成片开发、老城连通完善、地铁站点拓展”的发展模式，打造杭州“地下城”。到2020 年，杭州市区地下空间开发利用面积达到8260 万平方米，形成“一城多轴、三主八副十一片”的城市地下空间基本骨架。地下空间开发是杭州市“十三五”期间城市建设的“重中之重”，但现有城市地下空间互联互通不够、开发利用系统性不强、综合利用率低等问题逐渐显现，亟需完善规划、建设、管理。综合分析，导致以上问题产生的原因大致为立法薄弱、控规深度不足、统筹力度不够和政策保障不力。开展我市地下空间立法，明确地下空间规划的制定、地下建设用地使用权的取得、地下空间的工程建设管理、确权登记和使用管理等内容，解决当前制约我市地下空间开发利用的规划管控、统筹建设、促进连通、产权登记、建后使用、鼓励开发等方面存在的不足，有利于促进地下空间的系统、有序、合理开发利用，对推动城市空间资源的立体化拓展、提升城市功能、建设国家新型城市的战略目标具有重要意义。日前出台的《杭州市地下空间开发利用管理办法》，总体思路是在现有法律法规的框架下，着力解决当前存在的地下空间规划不深、利用零散、互不连通等突出问题。《办法》分总则、规划管理、用地管理、建设管理、产权登记、使用管理、法律责任、附则八章，共50 条。主要在以下方面进行创新：一、关于管理体制地下空间开发利用专业性、综合性和系统性强，为加强对地下空间开发利用的统筹规划、统一领导，《办法》确立了“综合协调、一家统筹、分头管理”的模式：一是规定政府一级应当建立地下空间开发利用管理综合协调机制，协调解决开发利用中的重大问题，督促有关部门依法履行监督管理职责。二是规定建设行政主管部门负责地下空间开发利用的统筹推进工作。三是规定城乡建设、城乡规划、国土资源、人民防空、城市管理、房产管理、环境保护等有关行政管理部门按照各自职责，共同做好地下空间开发利用相关管理工作。另外，为综合化、系统化、区域化推进地下空间开发利用，避免零散、无序开发和互不连通等弊病，《办法》在第二十七规定，地下空间重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。通过属地管理，确立统筹推进开发利用的责任主体。二、关于地下空间规划管理开发利用地下空间，规划是龙头，是导向，是有序合理利用地下空间的法定保障。《办法》突出了地下空间开发利用的规划统筹作用，首先明确了杭州市地下空间开发利用的基本方向。即：地下空间应当优先用于建设地下交通、城市基础设施、公共服务设施、防空防灾等项目；鼓励建设商业、工业、仓储以及体育、文化等公共服务项目；禁止建设住宅、学校、幼托、养老等项目。针对目前地下空间规划存在的问题，为深化规划管控，促进地下空间系统性开发和互连互通，明确地下空间规划编制和实施的要求：一是在总体规划层面，明确地下空间专项规划是城市总体规划的组成部分。二是在专项规划层面，明确地下空间专项规划应当包括竖向分层、横向连通，地上地下一体化安排，总体布局，重点建设区域，开发步骤等内容，并要求人防工程、轨道交通等专项规划与地下空间专项规划相协调。三是在控制性详细规划层面，规定应对重点地区的控规补充完善有关地下空间开发利用的内容，包括开发范围、规模、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施的安全保护区范围以及地下与地面建设之间的协调等内容。考虑到可行性和必要性，《办法》仅要求对重点地区控规中涉及地下空间开发利用的内容进行补充完善，对非重点地区没有作刚性要求。四是在修建性详细规划层面，规定城乡规划主管部门对重点建设区域、重点建设项目组织编制城市设计或者修建性详细规划，明确地下空间相关控制要求。为促进有序开发、有效落实地下空间建设任务。为推进地下空间开发利用专项规划和控规的落地，《办法》规定了规划许可相关内容，要求城乡规划部门在进行规划审批和提出规划条件时，应当明确建设项目的用地性质、水平投影坐标、竖向高程、建设规模、出入口位置、与相邻建筑连通方式以及规划用地退让等要求，以尽可能地从规划源头上规范开发利用，也是促进互连互通，避免地下空间工程封闭孤立与缺乏连贯性的必要手段。三、关于地下空间用地管理为规范地下空间用地管理，依据城乡规划法、土地管理法的有关规定，《办法》首先规定，开发利用地下空间应当依法取得地下建设用地使用权。同时《办法》针对地下建设用地供应不同于地上建设用地供应的情况，作了以下特殊规定：一是地上建设用地使用权人可以申请开发其建设用地范围内的地下空间（市政基础设施、人防工程等公益性建设项目需要使用或者已经使用的除外），并且可以采取协议出让方式取得土地使用。但该权利行使必须符合控制性详细规划，并受公共利益优先原则的限制。二是规划条件要求建设的连通通道穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的，连通通道的土地可以采用划拨方式供地，以鼓励互连互通。三是重点建设区域、重点建设项目完成开发整理，具备供地条件的优先纳入年度土地出让计划，在做地阶段即充分考虑地下空间正片开发利用要求。四是土地行政主管部门应当将包含互连互通要求的规划条件作为地下建设用地使用权出让文件及出让合同的组成部分。四、关于地下工程建设管理控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，必须通过设计与建设才能最终实施。地下空间开发具有不可逆性，地下工程一旦完工后，如果存在缺陷，通常难以通过重建来弥补，而且将致使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都可能受到影响，甚至无法实施。为此，为实现系统化开发和统筹推进建设，《办法》分别规定了统筹开发、整体设计统一建设以及结合地铁建设带动地下空间开发等内容。《办法》第二十七条规定，重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府、开发区管委会、集聚区管委会或者市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。第二十八条明确，集中开发区域，由集中开发单位对地下建设工程进行整体设计、统一建设，一并出让。第二十九条、第三十条规定了结合地铁建设实现整体开发建设和互连互通。基于地下空间工程建设相比地面工程有一定的隐蔽性和建设的特殊性要求，《办法》第三十三条至第三十六条强调了地下空间工程建设程序、施工前调查、施工要求、主管部门监管职责以及地下工程竣工验收、档案移交等内容。五、关于地下空间互连互通当前，地下工程和设施之间互不连通的问题比较突出，影响了地下空间的整体使用效能。造成这一问题的原因是多方面的，其中，规划要求深度不够和规划实施不到位是重要因素。为此，《办法》作了如下几方面规定：一是控制性详细规划必须对地下空间互连互通、出入口位置作出具体规定。二是城乡规划部门在核定地下建设工程规划条件时，必须根据控制性详细规划明确相邻地下建筑的连通要求。三是规划条件要求连通的，项目设计方案应当包括连通方案，并纳入设计方案审批；规划条件未要求连通的，相邻建设单位可以协商达成连通协议纳入审批和建设。四是先行建设的地下建设项目必须按照规划要求预留连通位置，后续建设的地下建设项目必须与先建的项目实施连通。此外，为鼓励地下空间互连互通，《办法》还规定了若干鼓励政策，例如政府可以通过划拨供地、协议出让、土地出让金优惠等形式提供连通通道的土地，连通通道允许适度开发使用功能，连通通道面积可以计入法定的防空地下室建设面积等。六、关于产权登记产权登记的主要法律依据是《物权法》和《不动产登记暂行条例》。《办法》受规章立法权限的限制，只能根据该两部法律法规的规定，对地下空间产权登记的相关内容作了比较原则的规定，具体的实施办法则授权土地行政主管部门依法制定。一是根据地下空间的利用特点，规定了地下空间建设用地使用权分层设立、分层登记和三维立体确权的原则。二是规定了地下空间权属登记的主体。三是关于地下连通通道的产权，一般都涉及两个以上建设单位，《办法》规定其产权在土地出让合同、土地划拨决定书或者相关建设单位的协议中明确。四是明确了地下空间权属登记相关规范要求，以区别于地上权属登记。七、关于使用管理相比于地上，地下空间对于使用过程中的安全性要求更高，《办法》第六章对地下空间工程设施的使用管理作了规定。一是明确了责任主体，地下空间建（构）筑物和设施的所有权人为维护管理责任人。所有权人与实际使用人不一致的，由所有权人委托实际使用人承担维护管理责任。二是明确了管理责任，包括按照设计用途使用，保障公共通道及出入口的开放，保持消防、通风、照明、监控、通信等设施正常运行，做好地下空间的标识管理和指引，配合城市基础设施维护等。三是明确了对公众开放的地下空间的特殊管理要求，包括防范事故灾害，建立规章制度、突发事件应急预案，发现安全隐患整改消除，发生安全事故应急救助等。四是明确了地下市政基础设施的维护管理主体和维护管理责任。贯彻落实《杭州市地下空间开发利用管理办法》，需要深入实施市区联动、部门协作、协调指导、统筹推进的工作机制，坚持规划、用地、建设、管理多管齐下，统筹推进地下空间开发利用，对地下空间开发建设进行科学有效的管理，实现城市地下空间合理有序开发和高效利用。